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《深圳市地下综合管廊管理办法(试行)》政策解读

2021-09-13 10:10

  为规范我市地下综合管廊规划、建设、运营和维护等活动,统筹各类管线铺设,集约高效利用城市地下空间,根据市政府部署,市住房和建设局起草了《深圳市地下综合管廊管理办法(试行)》(以下简称:《办法》),于2017年4月14日经深圳市人民政府令第296号发布,2020年3月7日深圳市人民政府令第326号修正。

  一、起草背景及必要性

  (一)解决现有管廊缺乏统一规范,提供管廊建设管理法律支撑的需要

  目前,国家对地下综合管廊(以下简称管廊)的建设和管理没有专门的法律规范。我市已出台了《深圳市地下管线管理暂行办法》、《深圳市地下空间开发利用暂行办法》、《深圳市城市轨道交通运营管理办法》等规章和《深圳市前海深港现代服务业合作区共同沟管理暂行办法》、《光明区共同沟管理暂行办法》等文件。上述规章对管廊的规定较为原则,缺乏针对性,而两份规范性文件则适用区域有限且效力层级较低。

  光明区已经建成管廊约9公里左右,前海合作区管廊规划总长为12.54公里。据规划,至2020年,全市拟建设42条管廊,共154.7公里;至2030年,全市拟建设93条管廊,共355.3公里。随着管廊建设的高速推进,如若缺乏制度支持和法律保障,很有可能造成强制入廊难以落实,精细化、科学化的运营管理难以实现,法律责任不明确等问题。因此,有必要通过立法制定全市统一的管廊建设和管理规范。

  二、主要内容

  (一)关于《办法》的结构和名称

  《办法》共五章42条,分别为总则、规划与建设、运营与维护、法律责任和附则,与各地管廊立法的架构基本一致,条文内容在借鉴各地有益经验的基础上结合我市实际进行了创新。如《办法》规定,市规划和自然资源部门应当对主体建设工程、管廊和配套设施分别设立建设用地使用权。分设建设用地使用权的原则规定,一方面有利于平台公司今后开展资产运作,另一方面也兼顾管廊作为市政基础设施,需考虑其运营稳定和资产安全。对于管廊建设用地使用权取得、管廊产权登记等问题,尚需结合我市土地供应管理、不动产登记等政策作进一步研究。考虑到管廊的建设和管理尚在试点、探索,相关规定可能需要根据实际情况不断进行优化调整。因此,建议《办法》作“试行”,先行试行。

  (二)关于管理机制、机构及职责

  根据市编委《关于市住房建设局有关机构编制事项的批复》(深编〔2016〕101号)、市政府办公厅《关于成立市地下综合管廊建设领导小组的通知》(深府办函〔2016〕21号)及市管廊办《关于加快地下综合管廊规划建设工作的通知》等文件规定,《办法》对管廊管理机制、职责分工进行了规定,尽量理清协调机构与主管部门、市与区管理机构、主管部门与其他部门、政府与企业等主体之间的关系,具体规定如下:

  一是协调机构与主管部门。由于管廊的建设和管理涉及众多的部门,需要协调的事务较多,《办法》规定市人民政府可以设立管廊建设协调机构,加强对管廊建设和管理的统筹协调;市住房建设部门是管廊管理的主管部门,负责管廊建设、运营的监督检查,并负责组织制订管廊管理政策法规、发展战略、年度建设计划和技术规范。

  二是市与区管廊管理机构。根据《深圳市第五轮市区政府投资事权划分实施方案》的规定,市布局的管廊属于市政府投资事权,区布局的管廊属于区政府投资事权。因此,《办法》在明确市级政府及部门的职责同时,也规定各区政府负责辖区管廊规划、建设和管理工作。

  三是主管部门与其他部门。大部分管廊是与道路、轨道、水务、商业综合体等主体工程同时建设,由于上述建设工程分属不同主管部门,《办法》明确,交通运输部门负责与道路同步建设的管廊的施工许可以及监督管理,水务部门负责与水务工程同步建设的管廊工程建设,住建部门作为主管部门负责除与道路、水务工程同步建设以外的管廊工程的施工许可以及监督管理,并协助发展改革、财政等部门明确管廊建设运营的投融资模式、有偿使用和财政补贴机制等。

  四是政府与企业。根据市领导在市国资委《关于组建基础设施投资平台加快推动我市城市建设发展的请示》上的批示精神,由市特区建设发展集团作为市基础设施投资平台,承担地下综合管廊、围填海等基础设施建设任务。《办法》明确了平台公司的地位、功能和职责,即由市基础设施投资平台公司持有政府全额出资建设的管廊产权,并履行管廊安全管理、施工监督、运营监管等义务。

  (三)关于管廊的投资、建设和运营主体

  一是管廊投资主体。管廊作为重要的市政基础设施,原则上由政府投资建设并组织运营维护。我市光明区和前海合作区的管廊均由政府出资设立的全资国企作为建设单位投资建设并组织运营维护。广州、厦门、珠海、昆明等地也以此为主要实施模式。《关于开展2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》所附的试点城市申报指南中要求“明确试点工作中采取PPP模式操作项目投资占试点工作总投资比例”。《办法》规定,采用政府全额出资、政府与社会资本合作投资相结合的模式,鼓励社会资本投资管廊建设和运营。由于目前我市社会投资的比例较低,且合作模式较多,灵活性较高,《办法》未作详细规定,可通过合作投资协议明确投资双方权利义务。

  二是管廊建设主体。考虑到管廊存在与道路、轨道交通、水务等市政设施同步建设、与商业综合体同步开发以及独立建设等多种形式,而我市的市政建设项目主要由职能部门(交通、水务、住建等部门)、代建机构(工务署)等承担。同时市政府已经确定由市基础设施投资平台公司承担管廊建设任务,结合市区投资分工,《办法》规定了以下三种建设模式:

  市政府全额出资建设的管廊由相关职能部门、政府投资项目代建机构或者市政府指定的市基础设施投资平台公司负责建设;

  区政府全额出资建设的管廊由区相关职能部门、政府投资项目代建机构或者区政府指定单位负责建设;

  社会资本参与投资的管廊,由合作投资协议确定建设单位。

  三是管廊的运营管理主体。为了实现管廊管理全市战略意图,有利于统一管理标准和互联互通,《办法》规定,由市政府确定的全市统一的管廊运营维护单位负责对政府(含市区)全额出资建设的管廊实施运营维护。对社会资本参与投资的管廊,由合作投资协议确定运营维护单位,社会投资的管廊也可以移交全市统一的管廊运营维护单位。

  (四)关于管廊的规划和建设